Bonifasius Gunung

Oleh: BONIFASIUS GUNUNG, Advokat dan Direktur Eksekutif Institut Transformasi Hukum Indonesia

Desakan kepada Presiden Joko Widodo agar menerbitkan peraturan pengganti undang-undang (Perppu) untuk membatalkan undang-undang Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) versi revisi yang disahkan DPR pada bulan lalu, masih terdengar nyaring di ruang publik.

Jika dibaca dalam konteks karakter sebuah negara hukum, di mana kepastian hukum merupakan prinsip fundamental yang harus dipegang teguh, penerbitan Perppu untuk membatalkan suatu undang-undang yang baru saja berlaku akan memunculkan kesan tidak adanya kepastian hukum.

Ini problem serius.

Ujian Untuk Presiden 

Diujung periode pertama masa pemerintahannya, Jokowi dihadapkan dengan persoalan hukum serius terkait penolakan terhadap perubahan UU KPK itu.

Lahirnya UU tersebut menimbulkan reaksi penolakan publik yang cukup keras. DPR yang ditengarai sebagai biang kerok masalah telah menjadi sasaran kemarahan dan kritik publik. Di sisi lain, pemerintah juga dinilai permisif.   

Sikap pemerintah yang responsif terhadap gerakan sebagian mahasiswa bersama kelompok masyarakat tertentu yang kontra perubahan UU KPK, sejauh ini sudah membuahkan hasil yang signifikan. Hal ini ditandai oleh semakin menurunnya eskalasi gerakan massa di Jakarta dan beberapa daerah lainnya.

Masukan para tokoh nasional agar menerbitkan Perppu sebagai solusi terhadap keadaan politik yang dianggap sudah genting, masih dipertimbangkan oleh Presiden.

Pada saat bersamaan, para pimpinan partai politik secara bulat menolak penerbitan Perppu.

Bahkan, reaksi yang bernada ancaman akan meng-impeach sang presiden jika tetap ngotot menerbitkan Perppu KPK disuarakan secara terbuka oleh Ketua Umum Partai Nasdem, Surya Paloh.

Kelihatannya, suasana genting yang semula berada dalam wilayah gerakan moral sebagian mahasiswa bersama kelompok masyarakat tertentu yang kontra terhadap revisi UU KPK bergeser ke area perbedaan sikap yang ekstrim antara para pimpinan partai politik versus para tokoh nasional dan mahasiswa.

Nampaknya, presiden tertarik ke dalam situasi dilematis secara politis.

Krisis Hukum

Krisis hukum dapat terjadi pada minimal tiga keadaan empirik yang dialami masyarakat hukum.

Pertama, kehendak masyarakat hukum (baca: rakyat) untuk membentuk hukum baru dalam bentuk undang-undang guna mengatur hal-hal yang dirasa perlu untuk diatur dalam kehidupan berbangsa dan bernegara tidak direspons oleh lembaga pembentuk undang-undang. Hal ini disebut sebagai kekosongan hukum.

Kedua, lembaga-lembaga negara yang diberi wewenang oleh undang-undang dasar negara untuk membentuk undang-undang tidak menjalankan wewenangnya secara benar menurut hukum atau membuat undang-undang yang isinya justru bertentangan dengan konstitusi dasar negara, hak asasi manusia, prinsip-prinsip keadilan dan kebenaran yang hidup dalam masyarakat hukum.

Hal ini kemudian menyebabkan lahirnya gerakan moral rakyat secara masif untuk menolak atau membatalkan pemberlakuan undang-undang tersebut.

Ketiga, terjadinya pelanggaran terhadap hak-hak hukum masyarakat oleh lembaga-lembaga penegak hukum dalam praktek penegakan hukum.

Pengabaian terhadap hak masyarakat pencari keadilan oleh lembaga peradilan, tercederainya rasa keadilan masyarakat akibat putusan pengadilan, absennya negara melalui institusi penegak hukum untuk membela hak-hak hukum kaum lemah ketika berperkara (berhadapan) dengan pihak yang kuat secara finansial, misalnya, juga merupakan krisis hukum yang dirasakan langsung oleh masyarakat.          

Gerakan moral sebagian mahasiswa bersama kelompok masyarakat tertentu yang menolak pemberlakuan UU KPK, yang kemudian berubah arah menjadi gerakan moral untuk mendesak presiden agar menerbitkan Perppu termasuk dalam kategori krisis hukum yang kedua.

Sebagaimana kita ketahui, proses lahirnya perubahan UU KPK berawal dari adanya inisiatif DPR yang diputuskan dalam sidang Paripurna pada 5 September 2019, yang ditindaklanjuti dengan penyerahan draft revisi UU KPK kepada Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia (Menkumham) empat hari setelahnya.

Setelah itu, pada 11 September, presiden menerima daftar inventarisasi masalah (DIM) atas revisi UU KPK, lalu mengirim surat kepada DPR dan mengutus Menkumham untuk membahas hal-hal yang berkaitan dengan revisi UU KPK tersebut.

Selanjutnya, keesokan harinya, Badan Legislatif DPR menyelenggarakan rapat kerja bersama dengan pemerintah yang diwakili oleh Menkumham. Berselang satu hari kemudian, Presiden Jokowi mengadakan jumpa pers untuk memberitahukan sikap pemerintah kepada publik terkait revisi UU KPK.

Sikap pemerintah pada intinya menerima sebagian usulan revisi UU KPK yang diajukan oleh DPR dan menolak beberapa hal lainnya karena dianggap dapat melemahkan posisi KPK dalam upaya pemberantasan tindak pidana korupsi di Indonesia.

Beberapa isu hukum penting yang dianggap relevan oleh pemerintah terkait revisi UU KPK, antara lain, adalah (i) penyadapan  harus seizin dewan pengawas; (ii) KPK diberikan wewenang untuk menerbitkan surat penghentian penyidikan (SP3) jika dalam tenggat waktu dua tahun kasus yang diselidiki belum selesai; dan (iii) pegawai KPK berstatus sebagai aparatur sipil negara (ASN).

Sedangkan, beberapa poin revisi UU KPK yang diajukan oleh DPR namun ditolak oleh pemerintah, antara lain, adalah (i) penyelidik dan penyidik KPK hanya berasal dari kepolisian dan Kejaksaan; (ii) penuntutan terhadap terdakwa kasus korupsi wajib dikoordinasikan dengan Kejaksaan Agung; dan (iii) kewenangan KPK untuk menerima atau meminta laporan hasil kekayaan pejabat negara (LHKPN) ditiadakan.

Sebelum UU vers revisi itu disahkan pada 17 September, pemerintah yang dalam hal ini dihadiri oleh Menkumham dan Menteri PAN-RB, tetap mengadakan rapat bersama untuk membahas revisi UU KPK di Badan Legislasi.   

Proses revisi UU KPK ini terbilang super kilat. Hanya tiga belas hari terhitung sejak hak inisiatif DPR diputuskan sampai pada pengesahannya. Namun, itu tidak dipandang sebagai sebuah semacam cacat prosedural karena Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan memang tidak menentukan batas waktu proses pembentukan sebuah undang-undang harus diselesaikan.

Concern keberatan banyak pihak terhadap revisi UU KPK bukan terutama berkaitan dengan sangat singkatnya waktu untuk membuatnya. Namun, isu-isu hukum yang menjadi substansi perubahan terhadap UU KPK dikhawatirkan akan menyebabkan KPK tidak maksimal lagi dalam menjalankan tugas dan wewenangnya.

Pada prinsipnya, publik juga melihat kemungkinan hal-hal seperti itu dapat saja terjadi pasca berlakunya UU KPK Perubahan itu. Tapi pertanyaannya adalah “apakah penerbitan Perppu sebagai solusi yang tepat untuk mengatasi masalah-masalah tersebut?”  

Benar, bahwa pasal 22 ayat 1 UUD 45 memberikan wewenang kepada presiden untuk dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa, berhak menetapkan peraturan pemerintah pengganti undang-undang. Hal yang sama juga telah diatur dalam ketentuan Pasal 1 angka 4 UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.

Kita mengetahui bahwa pengesahan terhadap revisi UU KPK oleh DPR bersama pemerintah telah menyebabkan reaksi penolakan yang keras dari sebagian mahasiswa dan kelompok masyarakat di berbagai kota selama beberapa hari berturut-turut.

Untuk melampiaskan kekecewaan mereka, tidak terhitung banyaknya fasilitas publik yang dirusak, bahkan sampai mengakibatkan jatuhnya korban jiwa. Beberapa tokoh nasional dan pemikir hukum menilai bahwa keadaan semacam itu sudah dapat dikategorikan sebagai suatu “kegentingan yang memaksa” sehingga beralasan hukum untuk menerbitkan Perppu.   

Mahkamah Konstitusi telah menentukan ukuran obyektif penerbitan Perppu. Ada tiga syarat sebagai parameter adanya “kegentingan yang memaksa” menurut keputusan Mahkamah Konstitusi No.: 138/PUU-VII/2009, yaitu (1) adanya keadaan yakni kebutuhan mendesak untuk menyelesaikan masalah hukum secara cepat berdasarkan undang-undang; (2) undang-undang yang dibutuhkan tersebut belum ada sehingga terjadi kekosongan hukum atau ada undang-undang tetapi tidak memadai; dan (3) kekosongan hukum tersebut tidak dapat diatasi dengan cara membuat undang-undang secara prosedur biasa karena akan memerlukan waktu yang cukup lama sedangkan keadaan yang mendesak tersebut kepastian untuk diselesaikan.

Kepastian Hukum

Isu sensitif yang muncul atas desakan terhadap presiden untuk menerbitkan Perppu KPK adalah terkait dengan masalah kepastian hukum. Kita sadari bahwa kepastian hukum merupakan isu sangat penting dalam praktek penegakan hukum pada setiap negara hukum.

Kepastian hukum merupakan ukuran atau tolok ukur untuk menilai: (i) bekerjanya sistem hukum dalam sebuah negara hukum; (ii) tingkat kepatuhan masyarakat hukum terhadap hukum; (iii) terlindunginya hak dan kewajiban hukum setiap warga negara; dan (iv) stabilitas sosial politik yang terbangun akibat dari adanya kepastian hukum itu.

Dalam praktek bernegara sehubungan dengan proses pembentukan hukum setingkat undang-udang di Indonesia, tidak pernah terjadi bahwa sebuah undang-undang yang baru saja disahkan, langsung dibatalkan dengan Perppu.

Jika presiden menerbitkan Perppu, maka ada beberapa dampak negatif yang sangat mungkin terjadi.

Pertama, Indonesia dipandang oleh negara lain sebagai sebuah negara yang tidak stabil secara hukum. Bahkan Indonesia dapat dianggap sebagai sebuah negara yang belum matang dalam bernegara.

Kedua, desakan kepada presiden untuk menerbitkan Perppu akan menempatkan lembaga kepresidenan sebagai cabang kekuasaan eksekutif yang mendominasi kekuasaan legislatif. Hal ini harus dihindari oleh presiden karena DPR memegang kekuasaan membentuk undang-undang sebagaimana diatur dalam Pasal 20 ayat (1) UUD 45.

Ketiga, proses konsolidasi demokrasi yang mengandaikan adanya keseimbangan antarketiga cabang kekuasaan negara (eksekutif, legislatif dan yudikatif) sebagaimana dikehendaki oleh konstitusi dasar negara menjadi mandeg karena semakin dominannya kekuasaan eksekutif terhadap kekuasaan legislatif. Prinsip check and balances antarlembaga kekuasaan negara tidak berjalan sebagaimana seharusnya.

Keempat, desakan menerbitkan Perppu KPK melalui gerakan massa, pada satu sisi berpotensi mengangkat wibawa presiden, jika dipenuhi. Namun pada sisi yang lain, dapat menyebabkan lahirnya krisis hubungan antarlembaga negara. Lembaga DPR RI akan merasa kehilangan legitimasi yuridis terkait kewenangannya untuk membentuk undang-undang.

Kelima, Lembaga Kepresidenan akan dianggap tidak konsisten jika presiden tetap menerbitkan Perppu KPK. Benar bahwa inisiatif untuk melakukan perubahan terhadap UU KPK nomor 32 tahun 2000 berasal dari DPR, namun, hal itu bukan tanpa sepengetahuan presiden. Telah menjadi pengetahuan umum bahwa presiden telah menunjuk menteri terkait untuk membahas usulan tersebut dengan Badan Legislatif di DPR.

Keenam, syarat formal berlakunya sebuah Perppu, antara lain, adalah harus mendapatkan persetujuan dari DPR RI. Hal ini diatur dalam ketentuan Pasal 52 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011, yang menyebutkan bahwa Perppu harus diajukan kepada DPR dalam persidangan berikut.

Berhadapan dengan fakta politik di mana semua partai Politik di DPR tidak menghendaki terbitnya Perppu, maka hampir dapat dipastikan bahwa langkah Presiden menerbitkan Perppu  akan sia-sia saja.

Solusi

Dalam peradaban modern, cara sebuah negara berhukum kerap dijadikan tolok ukur oleh bangsa lain untuk menilai sejauh mana negara itu benar-benar menghormati supremasi hukum. Tidak salah karena dari situlah kematangan demokrasi berasal, stabilitas sosial politik dan keamanan terjamin, ekonomi pun bertumbuh normal.

Akhir-akhir ini, dunia luar mendapat kesan bahwa proses penegakkan hukum di Indonesia sangat dipengaruhi oleh gerakan (tekanan) massa. Dalam kasus Ahok, misalnya, kesan ini begitu kuat mempengaruhi persepsi bangsa lain. Gerakan semacam ini kemudian dijadikan semacam tradisi. Akibatnya adalah hukum di Indonesia dinilai tidak independen.

Walaupun berbeda secara substantif, namun gerakan penolakan terhadap perubahan UU KPK ini memiliki kesamaan dalam cara, yaitu gerakan massa demi meraih tujuan.

Inikah satu-satunya cara?

Hadirnya lembaga hukum Mahkamah Konstitusi berdasarkan Undang-Undang Nomor 24 tahun 2003 sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 8 tahun 2011 (UU MK), menyebabkan terbukanya ruang yang begitu luas bagi setiap warga negara untuk berpartisipasi dalam melahirkan peraturan perundang-undangan yang berkualitas dan bermanfaat bagi bangsa dan negara.

Absennya instrumen hukum semacam ini di era Orde Baru mengakibatkan tertutup rapatnya peran serta warga negara dalam menentukan sikap atas setiap peraturan perundang-undangan yang tidak pro rakyat dan mengabaikan rasa keadilan masyarakat.

Dalam konteks itu, tidaklah mengherankan jika kemudian warga negara lebih memilih mengaktualisasikan sikapnya melalui gerakan moral turun ke jalan (demonstrasi) ketimbang bernegosiasi dengan penguasa.

Dengan lahirnya UU MK, warga negara lalu mempunyai pilihan yang bersifat konstitusional untuk menyuarakan keprihatinannya terhadap masalah berbangsa dan bernegara yang diakibatkan oleh adanya undang-undang yang bertentangan dengan aspirasi rakyat.

Dalam ketentuan Pasal 1 ayat 3 dan Pasal 10 ayat 1 UU MK, warga negara diberikan hak konstitusional untuk mengajukan permohonan kepada Mahkamah Konstitusi guna meminta pengujian undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945.

Pembentukan UU MK diasalkan pada UUD 45, khususnya 1 ayat (3) yang menegaskan Indonesia sebagai negara hukum dan Pasal 24C ayat (6) yang memberikan wewenang kepada MK untuk menguji undang-undang terhadap UUD 45 pada tingkat pertama dan terakhir, yang putusannya bersifat final dan mengikat.

Merujuk pada UU MK ini, maka setiap undang-undang, yang baik dari segi proses pembuatannya maupun dari aspek substansinya bertentangan dengan UUD 45, terbuka lebar untuk diuji dan dibatalkan.

Artinya, bahwa aspirasi warga negara yang berkomitmen secara moral untuk melahirkan undang-undang yang sesuai dengan kehendak rakyat dan UUD 45, dapat ditempuh melalui mekanisme konstitusional yang tersedia oleh negara ini.

Oleh karena itu, untuk menghindarkan kesan Indonesia sebagai sebuah negara yang tidak ber-kepastian hukum, maka sebaiknya aktualisasi penolakan terhadap UU KPK Perubahan ini disalurkan melalui mekanisme hukum uji materi undang-undang terhadap UUD 45 kepada MK.

Sejauh ini, MK adalah sebuah lembaga hukum yang patut dipercaya dalam hal mengadili atau menguji undang-undang terhadap UUD 45. Selamat mencoba.