Agustinus Rahmanto

Oleh: AGUSTINUS RAHMANTO, PNS Pemkab Manggarai Timur, sedang mengikuti studi  S2 Pendidikan (Kepemimpinan dan Manajemen) di Flinders University, Australia Selatan

Akuntabilitas menjadi sebuah istilah yang sangat popular baik dalam studi maupun praktek manajemen dan kepemimpinan terutama sejak reformasi sektor publik tahun 1990-an yang lebih dikenal sebagai New Public Administration (NPA).

Secara sederhana, akuntabilitas mengacu pada sekumpulan peraturan, kebijakan dan pedoman yang memandu jalannya sebuah organisasi. Akuntabilitas muncul dari sebuah pemikiran bahwa ketika seseorang atau sebuah organisasi diberikan wewenang atau resources maka pihak atau organisasi tersebut wajib mempertanggungjawabkan wewenang yang dijalankan dan resources yang diterima kepada pihak yang memberikan wewenang dan resources tersebut.

Di sektor pendidikan, akuntabilitas direfleksikan dalam bentuk laporan pertanggungjawaban keuangan sekolah (dana BOS), penyelenggaraan ujian standardisasi bagi siswa (UN), ujian kompetensi guru, kepala sekolah dan pengawas, pemeringkatan (sekolah, siswa) dan berbagai bentuk kompetisi dalam aneka tingkatan. Maka istilah-istilah seperti kompetensi, efektivitas, transparansi, efisiensi, kinerja dan standardisasi sangat akrab di telinga para guru dan kepala sekolah.

Sekolah akan dinilai berhasil jika mereka dapat memenuhi persyaratan-persyaratan akuntabilitas yang sebagian besar bersifat hirarkis (pertanggungjawaban ke pimpinan atau organisasi hirarki yang lebih tinggi) dan eksternal (institusi audit seperti inspektorat, BPKP, BPK). 

Tulisan ini akan menyoroti dampak akuntabilitas terhadap iklim demokrasi di sekolah, kepemimpinan, kinerja dan proses pembelajaran di sekolah serta menawarkan sebuah paradigma baru yang menyeimbangkan akuntabilitas ekternal dan internal di sekolah.

Akuntabilitas dan Demokrasi di Sekolah

Salah satu pertanyaan terkait akuntabilitas adalah apakah akuntabilitas berjalan linear dengan praktek demokrasi di sekolah. Mintrom (2009) berpendapat bahwa prinsip standarisasi dan uniformitas yang inheren dengan sistem akuntabilitas dapat meningkatkan kesetaraan dan demokrasi karena hasil praktek akuntabilitas seperti ujian yang terstandarisasi dapat digunakan pemerintah untuk menyusun kebijakan pendidikan yang adil bagi semua pihak.

Hasil Ujian nasional (UN), misalnya, digunakan pemerintah untuk melakukan pemetaan kualitas pendidikan secara nasional sebagai dasar intervensi program dan kebijakan.

Selain itu, penekanan pada akuntabilitas dapat mendorong sekolah mentransmisikan pengetahuan, nilai dan ketrampilan untuk mendukung tujuan-tujuan nasional dan pada saat yang sama menjaga multikulturalisme, pluralisme dan pengambilan keputusan yang demokratis (Strike, 1998).

Di samping itu, pemimpin yang akuntabel dan demokratis dapat menciptakan struktur, program, nilai dan etika yang menjunjung tinggi keseimbangan antara akuntabilitas dan demokrasi (Mullen & Johnson, 2006).

Akan tetapi banyak ahli yang mengkritik praktek akuntabilitas yang dianggap melemahkan nilai demokrasi di sekolah. Lipman (2004) mengatakan bahwa akuntabilitas merupakan sebuah sistem monitoring yang sangat otoriter yang dilakukan oleh lembaga pemerintah yang sangat powerful. Akuntabilitas bertindak sebagai alat penegakan disiplin dan kontrol sosial yang melakukan observasi melalui apa yang oleh Michael Foucault disebut spectacle (yang banyak mengobservasi yang sedikit) dan surveillance (yang sedikit mengobservasi yang banyak). Surveilance dilakukan melalui ujian dan kurikulum yang terstandarisasi, inspeksi kelas dan penerapan hukuman atau sangsi.

Sistem akuntabilitas dianggap berpotensi menafikan nilai demokrasi di sekolah karena memberikan ruang bagi lembaga eksternal dalam melakukan monitoring dan evaluasi yang sering kali mereduksi peran guru dan kepala sekolah. Bagi Howel (2015), meskipun praktek akuntabilitas dapat memfasilitasi siswa untuk meningkatkan pengetahuan dan ketrampilan untuk menjamin kehidupan ekonomi dan sosial masa depan, namun akuntabilitas cenderung menegasikan tujuan bersama menyiapkan warga negara yang dapat berkontribusi bagi kehidupan masyarakatnya.

Akuntabilitas dan Kinerja Sekolah

Banyak pihak berpendapat bahwa sekolah yang akuntabel otomatis akan menunjukkan kinerja yang baik. Argumen ini didasari pada pemikiran bahwa akuntabilitas yang mengadopsi prinsip reward and punishment akan mendorong pihak-pihak terkait untuk meningkatkan kinerja agar dapat memperoleh insentif berupa penghargaan, promosi dan juga agar terhindar dari ‘hukuman’.

Namun, argumen ini menafikan kontribusi aktor-aktor internal seperti kepala sekolah, guru, siswa dan orang tua dalam meningkatkan kinerja sekolah. Menggunakan teori Adapting System (Cohen & Axelrod, 2000), dunia atau organisasi sejatinya dihuni oleh aktor-aktor yang saling berinteraksi dan beradaptasi agar dapat bertahan dan berkontribusi bagi organisasinya.

Dalam perspektif adaptasi, kinerja sekolah ditentukan oleh lingkungan internal sekolah yang direfleksikan melalui interaksi yang kondusif, adaptif dan kohesif antara berbagai stakeholder internal.

Di samping itu, peningkatan kompetensi individual yang bermuara pada perbaikan kinerja organisasi lebih banyak dipengaruhi oleh proses pembelajaran yang didapatkan melalui pengalaman langsung, pengalaman orang lain dan interpretasi kita atas pengalaman-pengalaman tersebut (Levitt & March, 1998).

Kepemimpinan dalam Rejim Akuntabilitas

Akuntabilitas juga berimbas pada praktek kepemimpinan di tingkat sekolah. Para pengkritik rejim akuntabilitas seperti Lock & Lummis (2014) berpendapat bahwa akuntabilitas yang ketat akan berdampak negatif terhadap kualitas kepemimpinan di sekolah.

Pertama, tuntutan dan standar akuntabilitas yang tinggi akan menempatkan kepala sekolah lebih sebagai administrator daripada pemimpin yang menginisiasi dan menggerakkan perubahan-perubahan di sekolah. Hal ini terjadi karena kepala sekolah lebih banyak menghabiskan waktu dan energi untuk memenuhi tuntutan-tuntutan akuntabilitas hirarkis–ekternal daripada menjalankan peran esensialnya untuk meningkatkan kualitas proses pembelajaran di sekolah.

Tidak mengherankan banyak kepala sekolah yang menghabiskan lebih banyak waktu untuk mengurus administrasi dana BOS daripada memfasilitasi peningkatan pengembangan profesionalisme guru dan membangun ekosistem dan budaya akademik di sekolah.

Kedua, seperti yang diperingatkan Michael Foucault (1991), persyaratan akuntabilitas yang ketat akan berdampak pada absennya intervensi kepala sekolah untuk menyelesaikan masalah-masalah aktual yang dihadapi di sekolah karena peran dan tanggung jawab mereka telah direduksi dan dibatasi melalui governmentality dan conduct of conduct dalam wujud rationalities, mekanisme dan standarisasi yang lebih banyak diciptakan dan dikendalikan dari luar (steering from the distance).

Dalam kondisi seperti ini, kepala sekolah tidak dapat mengembangkan inovasi, kreativitas dan inisiatif secara maksimal karena peran mereka telah dibatasi oleh regulatory frameworks tersebut.

Definisi kesuksesan direduksi hanya sekadar memenuhi tuntutan-tuntutan akuntabilitas yang lebih banyak diukur dalam ranah adminstratif tanpa melihat apa yang sesungguhnya terjadi di tingkat sekolah. Dalam kacamata Piter Gronn (2003), kepala sekolah akhirnya terjebak dalam customised leadership karena peran kepemimpinan mereka hanya diukur berdasarkan standar akuntabilitas dan administratif.

Untuk itu maka akuntabilitas yang menekankan pemenuhan standar yang ditetapkan secara ekternal perlu diimbangi dengan model pertanggungjawaban yang menitikberatkan pada transparansi pengambilan kebijakan dalam hal rutinitas operasional, keuangan dan program sekolah.

Selain itu, peran dan fungsi kepemimpinan di tingkat sekolah mesti lebih diarahkan pada peningkatan kualitas pembelajaran. Selain itu standar kepemimpinan harus dirumuskan secara transparan dan kolaboratif yang tidak hanya mengakomodasi pertanggungjawaban secara hirarkis-eksternal tapi juga akuntabilitas kepada orang tua dan masyarakat.

Seperti yang dijelaskan Hargreaves & Fink (2003), pembelajaran (learning) harus menjadi esensi dari tugas pemimpin sekolah karena tugas utama seorang kepala sekolah adalah memfasilitasi komunitas sekolah untuk menumbuhkan ekosistem pembelajaran yang memungkinkan semua pihak mengembangkan potensinya secara maksimal. 

Akuntabilitas dan Proses Belajar Mengajar di Sekolah

Akuntabilitas juga berpengaruh terhadap proses belajar-mengajar di sekolah. Pertama, pengembangan kreativitas dan pemikiran kritis direduksi dari proses pembelajaran di dalam kelas. Menggunakan  perspektif psikologi, Zou (2003) menjelaskan bahwa kondisi di bawah tekanan akibat monitoring dan supervisi yang sangat kaku dan ketat berdampak negatif terhadap kreativitas dan inovasi yang pada gilirannya akan mempengaruhi ekosistem dan iklim pembelajaran di sekolah. Akibatnya adalah kreativitas dan inovasi tidak bertumbuh dan berkembang maksimal karena lingkungan dan iklim yang menimbulkan tekanan dan ketakutan yang kontraproduktif dengan pengembangan pemikiran kreatif (Teddlie & Stringfield, 2003).

Di samping itu, akuntabilitas yang disertai sanksi yang keras (high-stakes accountabilty) juga berdampak pada terbentuknya iklim yang tidak mendorong keberanian mengambil risiko dan eksperimentasi untuk membuat perubahan-perubahan di sekolah.

Masalah lain yang muncul adalah hilangnya perasaan bahagia di lingkungan sekolah karena dihantui ketakutan gagal memenuhi tuntutan-tuntutan akuntabilitas. Kondisi ini dapat mendorong stakeholder di sekolah menghalalkan cara dengan melakukan perbuatan-perbuatan tidak jujur hanya agar dinilai berhasil.

Selain itu, implementasi ujian yang distandarisasi (standardized tests) seperti UN mendorong tumbuhnya praktek-praktek artifisial di ruang kelas seperti mengajari siswa tentang ketrampilan mengingat, menghafal, drilling, tips dan berbagai strategi agar lulus tes. Hal ini berpotensi menghilangkan esensi pendidikan yang memfasilitasi ketrampilan berpikir tingkat tinggi (high order thinking skills) dari proses pembelajaran di kelas.

Lebih dari sekadar memenuhi standar akuntabilitas yang direfleksikan melalui pengetahuan dan ketrampilan yang dimiliki, guru mesti didorong agar memfasilitasi siswa menerapkan konstruktivisme dan pemikiran kritis untuk mengembangkan budaya kritis, melihat sesuatu dari perspektif yang beragam dan berusaha mengaplikasikan pengetahuan dan ketrampilan dalam konteks yang baru dan berbeda. Untuk itu, individualized learning yang mendorong eksplorasi independen perlu difasilitasi.

Selain itu, seperti yang dijelaskan Zhao (2018), revolusi industri 4.0 yang ditandai perkembangan teknologi dan informasi yang pesat mengharuskan perubahan paradigma untuk memenuhi tuntutan abad ke-21 yang mensyaratkan kreativitas, kemampuan berkomunikasi dan kerja sama, growth & entrepreneurial mind-set, karakter kuat dan berani.

Di samping itu, suasana lingkungan kerja yang kondusif yang ditandai dengan saling percaya dan menghargai, kolegialitas dan komunikasi yang produktif akan meningkatkan kinerja sekolah.

Menyeimbangkan Akuntabilitas Internal dan Eksternal di Sekolah

Akuntabilitas akhirnya menjadi sebuah isu yang kompleks dan berpengaruh positif maupun negatif terhadap kepemimpinan, kinerja sekolah, proses pembelajaran dan iklim demokrasi di sekolah. Pemerintah beranggapan bahwa sekolah harus menunjukan akuntabilitasnya kepada lembaga hirarkis yang ada di atasnya dan institusi audit eksternal seperti Inspektorat dan BPK. Akan tetapi akuntabilitas eksternal yang kaku dan ketat menyebabkan sekolah mengabaikan akuntabilitas internalnya terhadap perbaikan dan peningkatan kualitas proses belajar dan mengajar di sekolah.

Sebagai anak kandung neoliberalisme, akuntabilitas diyakini oleh banyak pihak sebagai sebuah sistem monitoring dan pertanggungjawaban yang efektif untuk meningkatkan kinerja sekolah. Akan tetapi, seperti yang diperingatkan oleh banyak ahli pendidikan, akuntabilitas juga dapat menimbulkan banyak persoalan baru di sekolah.

Untuk itu komunitas sekolah perlu membangun sikap kritis dan mengembangkan sebuah mekanisme pertanggungjawaban yang menyeimbangkan antara pertanggungjawaban eksternal kepada instansi vertikal dan lembaga audit dan akuntabilitas moral-internal kepada siswa, orang tua dan masyarakat yang berfokus pada peningkatan kualitas pembelajaran di sekolah. Karena, seperti yang disuarakan Michael Fullan (2003), kepemimpinan di sektor pendidikan pada dasarnya merupakan sebuah moral action dan pendidikan sejatinya adalah moral enterprise atau inisiatif dan prakarsa moral.