Hewlett-Packard

Oleh: Bonifasius Gunungadvokat asal Manggarai berdomisili di Jakarta dan Direktur Eksekutif Institut Transformasi Hukum Indonesia (ILTRA)

Aspek Kedua

Fokus kajian dalam aspek kedua ini adalah menilai apakah PT Pertamina (Persero) termasuk dalam kategori lembaga yang berhak menerima hibah barang milik daerah (BMD) menurut peraturan perundang-undangan, baik di bidang hukum pengelolaan dan pemanfaatan BMD, maupun di bidang hukum dan peraturan perundang-undangan tentang minyak dan gas bumi; undang-undang (UU) perseroan terbatas (PT); dan peraturan pemerintah mengenai PT Pertamina sebagai entitas bisnis murni. 

Di atas telah disinggung sepintas bahwa PT Pertamina (Persero) tidak berhak untuk memperoleh hibah (tanah) BMD menurut peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan pengelolaan dan pemanfaatan BMD. Berikut ini, pernyataan (baca: ketidakberhakan Pertamina itu) yang sama bertitik tolak dari sudut pandang peraturan perundang-undangan yang lain.  

Pertama, eksistensi legal BUMN diatur dalam undang-undang tentang badan usaha milik negara (BUMN). Berdasarkan UU BUMN Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara, BUMN memiliki dua bentuk, yaitu Perusahaan Perseroan (Persero) dan Perusahaan Umum (Perum).

Yang membedakan keduanya adalah bahwa BUMN Persero merupakan entitas perusahaan yang seluruh atau sebagian (minimal 51%) sahamnya dimiliki oleh negara. Sedangkan Perum adalah BUMN yang seluruh modalnya dimiliki oleh negara dan tidak terbagi atas saham (lih. Pasal 1 angka 1 dan 3).

Perbedaan yang paling fundamental lainnya antara BUMN Persero dan BUMN Perum adalah bahwa BUMN Persero boleh diprivatisasi. Sedangkan BUMN Perum tidak dapat diprivatisasi. Hal ini terbaca dalam ketentuan pasal 1 angka 12, yang menentukan bahwa “Privatisasi adalah penjualan saham Persero, baik sebagian maupun seluruhnya, kepada pihak lain dalam rangka meningkatkan kinerja dan nilai perusahaan, memperbesar manfaat bagi negara dan masyarakat, serta memperluas pemilikan saham oleh masyarakat”.

Beberapa hal penting yang perlu diperhatikan dari ketentuan pasal 1 angka 12 UU BUMN itu adalah, bahwa (1) saham BUMN Persero termasuk PT Pertamina boleh diprivatisasi (baca: dijual) baik sebagian maupun seluruhnya kepada pihak lain; (2) pasal ini tidak menentukan secara limitatif siapa yang dimaksud dengan pihak lain itu; karenanya, (3) ketentuan pasal ini mengandung makna hukum bahwa perusahaan swasta murni juga berhak untuk membeli saham PT BUMN Persero. Jika demikian yang terjadi; maka (4) privatisasi seluruh saham BUMN Persero, akan melahirkan konsekuensi yuridis berupa berubahnya status BUMN Persero menjadi perusahaan swasta murni. Jika ini yang terjadi atas PT Pertamina (Persero), akibatnya adalah (5) semua aset yang dimiliki (aset bergerak atau tidak bergerak termasuk tanah) akan sepenuhnya menjadi milik perusahaan pembeli saham BUMN Persero itu.

Berpijak pada fakta hukum sebagaimana diuraikan di atas, maka dapatlah disimpulkan bahwa (1) dari sisi ketentuan UU BUMN 19/2003, aset bergerak maupun tidak bergerak milik PT Pertamina (Persero) sangatlah potensial akan berubah status kepemilikannya, jika RUPS (Rapat Umum Pemegang Saham) sebagai organ tertinggi Perseroan mengambil kebijakan untuk melakukan privatisasi; (2) dalam konteks itu, argumentasi yang menyatakan aset (tanah) Pertamina serta merta merupakan aset negara adalah tidak tepat. Hibah tanah BMD ini memang bermasalah serius sehingga harus dikoreksi.

Kedua, kehendak pemerintah untuk memaksimalkan kontribusi sumber daya alam minyak dan gas bumi bagi pendapatan negara, yang diharapkan berimbas pada pertumbuhan kemakmuran dan kesejahteraan rakyat, pada satu sisi, serta adanya kebutuhan mendesak untuk menciptakan dunia usaha dibidang minyak dan gas bumi yang mandiri dan berdaya saing tinggi, pada sisi lain, akhirnya bermuara pada keputusan untuk membuat undang-undang yang baru.

Itulah latar belakang lahirnya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2001 Tentang Minyak dan Gas Bumi (“UU Migas”) menggantikan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1971 Tentang Perusahaan Pertambangan Minyak Dan Gas Bumi Negara serta peraturan perundang-undangan terkait lainnya.

Untuk mewujudkan misinya, UU Migas yang baru mengusung nilai-nilai baru. Dalam pertimbangannya, menyebutkan bahwa UU ini berkomitmen kuat untuk menciptakan kegiatan usaha minyak dan gas bumi yang mandiri, andal, transparan, berdaya saing, efisien dan berwawasan lingkungan.

Satu hal yang merupakan nilai yang amat relevan dengan pokok masalah hibah tanah untuk PT Pertamina ini adalah adanya komitmen dasar Pemerintah (baca: pembuat undang-undang) untuk menanamkan nilai kemandirian pada setiap badan usaha yang bergerak di bidang usaha minyak dan gas bumi termasuk PT Pertamina.

Jika menengok sedikit ke masa lalu, spirit kemandirian yang terkandung dalam UU Migas ini menunjukkan adanya masalah ketidakmandirian BUMN dan semua stakeholder yang bergerak dalam kegiatan usaha minyak dan gas bumi sebelumnya. Hal itu terwujud dalam tingginya ketergantungan BUMN kepada pemerintah.

Dibolehkannya BUMN di masa lalu untuk meminta hibah tanah kepada pemerintah pusat/daerah merupakan bentuk ketergantungan BUMN. Akibatnya, BUMN tidak mempunyai daya saing, lalu kalah bersaing, dan pada akhirnya tidak memberikan kontribusi yang maksimal bagi negara dan kesejahteraan masyarakat.

Itulah sebabnya, UU Migas yang berlaku secara implisit sebenarnya tidak membolehkan BUMN yang bergerak di bidang kegiatan usaha minyak dan gas bumi untuk meminta dan/ atau memperoleh fasilitas tanah berdasarkan hibah dari pemerintah daerah.

Hal ini terkandung dalam ketentuan pasal 29 ayat (1) UU Migas yang menyebutkan bahwa “Pada wilayah yang mengalami kelangkaan bahan bakar minyak dan pada daerah-daerah terpencil, fasilitas pengangkutan dan penyimpanan termasuk fasilitas penunjangnya, dapat dimanfaatkan bersama pihak lain”.

Ketentuan pasal 29 ayat (1) tersebut dengan sangat jelas menunjukkan bahwa yang boleh dilakukan PT Pertamina ketika membutuhkan fasilitas penunjang untuk pengangkutan dan penyimpanan bahan bakar minyak, termasuk fasilitas penunjangnya adalah bekerja sama dengan pihak lain melalui instrumen pemanfaatan fasilitas bersama. Artinya, tidak dalam bentuk hibah.

Berpijak pada ketentuan pasal 29 ayat (1) itu, lalu dikaitkan dengan ketentuan pasal 329 Permendagri 19/2016, dapatlah disimpulkan bahwa pilihan instrumen hukum yang tepat bagi Pemda Manggarai terkait dengan kepentingan PT Pertamina yang membutuhkan lahan untuk dijadikan tempat penampungan (depot) bahan bakar minyak adalah penyertaan modal pemerintah daerah. Jika karena satu dan lain hal, langkah ini tidak dapat ditempuh, pilihan yang mungkin adalah penjualan atau tukar-menukar aset bukan hibah.             

Namun, kita semua, khususnya masyarakat Manggarai Raya merasa kaget dan heran ketika pada rejim hukum baru (UU Migas) ini, PT Pertamina justru memohon diberikan tanah secara cuma-cuma kepada Pemda Manggarai. Hal ini terasa sangat janggal karena PT Pertamina (Persero) yang adalah BUMN yang diberikan hak untuk melakukan usaha minyak dan gas bumi pada usaha hulu dan hilir, justru mengambil sikap untuk meminta-minta tanah secara cuma-cuma kepada Pemda Manggarai.  

Alasan PT Pertamina meminta di-hibah-kan tanah karena selalu mengalami kesulitan dalam mengembangkan usahanya menyediakan bahan bakar minyak bagi kebutuhan masyarakat di Manggarai Raya tidak dapat diterima, karena di-hibah-kan atau tidaknya tanah tersebut, UU Migas telah mewajibkan PT Pertamina untuk menjamin tersedianya minyak dan gas bumi, baik sebagai sumber energi, maupun sebagai bahan baku untuk kebutuhan dalam negeri. Hal ini ditegaskan dalam ketentuan pasal 3 huruf c UU Migas.

Sikap PT Pertamina ini dapat dianggap sebagai penyelewengan teradap nilai kemandirian yang dianut dalam UU Migas 22/2001. Kesannya, PT Pertamina seolah-olah tidak memiliki watak sebagai stakeholder yang berdaya saing andal sehingga perlu di support atau disokong oleh negara melalui pemberian fasilitas tanah secara cuma-cuma.

Ketiga, berpijak pada spirit, nilai dan komitmen baru UU Migas itu, PT Pertamina kemudian membenah dirinya dengan cara mereposisi diri sebagai BUMN Persero murni. Dapat dikatakan bahwa langkah reposisi itu dilakukan secara mendasar melalui pembentukan peraturan pemerintah. Hal ini, sekali lagi menunjukkan keseriusan pemerintah terhadap lahirnya sebuah BUMN yang mandiri, andal dan berdaya saing tinggi.

Karena itulah, saat ini, PT Pertamina berstatus sebagai perusahaan perseroan murni berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 31 Tahun 2003 tentang Pengalihan Bentuk Perusahaan Pertambangan Minyak dan Gas Bumi Negara (Pertamina) Menjadi Perusahaan Perseroan (Persero), selanjutnya disebut PP Pertamina 31/2003.

Konsekuensi hukum atas lahirnya PP Pertamina 31/2003 tersebut antara lain adalah bahwa segala hak dan kewajiban serta semua perikatan Pertamina terhadap pihak lain, beralih kepada perusahaan perseroan (Persero) yang bersangkutan, sepanjang tidak bertentangan dengan UU Nomor 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi. Hal ini diatur dalam  pasal 1 ayat (2). 

Merujuk pada ketentuan pasal 1 ayat (2) PP Pertamina itu, argumentasi Pemda Manggarai bahwa pemberian BMD berupa tanah dengan cara hibah kepada PT Pertamina (Persero) tidak menjadi masalah karena statusnya sebagai BUMN. Seolah-olah, tanah yang dihibahkan itu hanya berpindah tempat saja tidak berubah status hukum BMD mengingat PT Pertamina adalah juga perusahaan kepunyaan negara.

Argumentasi semacam itu adalah menyesatkan karena beberapa alasan. Hakekat hukum PT Pertamina adalah perseroan yang bertujuan untuk (a) mengusahakan keuntungan berdasarkan prinsip pengelolaan perusahaan secara efektif dan efisien; (b) memberi kontribusi dalam meningkatkan kegiatan ekonomi untuk kesejahteraan dan kemakmuran rakyat (lih. Pasal 2 ayat 2 huruf a dan b PP Pertamina).

Dalam konteks ini, Pertamina justru diwajibkan untuk memperoleh keuntungan melalui usaha yang efisien dan efektif. Saya kira meminta hibah tanah dari rakyat, yang untuk dan kepadanyalah manfaat dari hasil usaha Pertamina akhirnya bermuara (baca: kesejahteraan dan kemakmuran rakyat), sama sekali tidak termasuk dalam pengertian usaha untuk mencari keuntungan. Jadi, hibah tanah ini boleh dikatakan juga sebagai skandal intelektual atau pelecehan terhadap akal sehat.

Alasan berikutnya adalah bahwa status hukum PT Pertamina sebagai entitas bisnis murni dibuktikan dari proses pendiriannya. Dalam ketentuan pasal 4 PP Pertamina pada intinya menegaskan bahwa Pelaksanaan pendirian perusahaan (Persero) dilakukan menurut ketentuan yang tercantum dalam UU Nomor 1 Tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas (sekarang sudah diganti dengan UU PT Nomor 40/2007) serta ketentuan peraturan perundang-undangan lain yang berlaku”.

Dari ketentuan tersebut, dapat dipahami bahwa PT Pertamina itu lahir tidak berdasarkan peraturan pemerintah atau keputusan Presiden atau keputusan Menteri BUMN, melainkan lahir berdasarkan ketentuan UU PT 1/1995 sekarang UU PT 40/2007. Artinya, pembentukan badan hukum PT Pertamina sama persis dengan pembentukan perseroan perdata lainnya, yakni atas kesepakatan para pendiri lalu dituangkan dalam akta pendirian perseroan, kemudian disahkan dengan keputusan Menteri Hukum Dan Hak Asasi Manusia.  

Merujuk pada UU PT ini, tidak dapat diragukan lagi bahwa PT Pertamina jelas merupakan entitas bisnis murni yang berorientasi profit atau berusaha untuk mencari keuntungan. Dan sifat PT Pertamina yang komersial itulah yang menyebabkannya tidak berhak untuk memperoleh hibah tanah BMD.  

Atas dasar itu pula, maka intervensi Pemerintah terhadap urusan operasional PT Pertamina sangat dibatasi oleh UUPT 40/2007.  Jadi, argumentasi Pemda bahwa hibah merupakan pelaksanaan dari Surat Mendagri tanggal 13 Agustus 1979 adalah keliru karena ketika itu eksistensi Pertamina diatur berdasarkan undang-undang nomor 8 tahun 1971 tentang Perusahaan Pertambangan Minyak Dan Gas Bumi Negara.

Dengan telah dicabutnya UU 8/1971 dan digantikan dengan UU Migas 22/2001, maka surat Mendagri tertanggal 13 Agustus 1971 itu juga harus dianggap tidak berlaku lagi. Dengan demikian, seluruh bangunan argumentasi yang tersusun atas surat Mendagri dimaksud dengan sendirinya tidak valid dan gugur.    

Solusi

Beberapa pendekatan sebagai solusi atas permasalahan hibah tanah BMD ini adalah:

Pertama, pendekatan secara hukum keperdataan. Solusi melalui pendekatan secara keperdataan beralasan untuk ditempuh karena: (1) Hibah pada esensinya adalah suatu persetujuan antara pemberi dan penerima hibah. Suatu persetujuan terwujud atas kehendak kedua belah pihak. Dalam konteks itu sebenarnya tersimpan suatu kemungkinan untuk mengubah persetujuan hibah jika dikehendaki oleh para pihak;

(2) Karena adanya alasan yang kuat bahwa berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan sebagaimana telah diuraikan di atas ternyata hibah tanah BMD oleh Kepala Daerah Manggarai ini terindikasi kuat cacat hukum, maka seyogianyalah kedua belah berinisiatif untuk membangun kehendak bersama juga membuat persetujuan bersama tentang pembatalan akta atau naskah hibah; (3) dengan mempertimbangkan resiko hukum yang mungkin timbul dan rasa keadilan yang rakyat yang tercederai oleh masalah hibah ini, saya pikir adalah baik bagi Bupati Manggarai dan PT Pertamina untuk menempuh langkah ini.   

Kedua, pendekatan secara politik. Jika pendekatan pertama tidak membuahkan hasil, maka penyelesaian masalah hibah melalui pendekatan politik juga relevan untuk dipertimbangkan. Asumsinya positifnya adalah peran partai politik dan para politisi untuk turut serta menyelesaikan masalah publik. Melalui langkah politik ini, diharapkan para wakil rakyat dari Dapil NTT melakukan lobby kepada Presiden dan Menteri BUMN serta Dewan Direksi Pertamina agar berjiwa besar menyerahkan kembali tanah BMD tersebut kepada Pemda Manggarai.

Ketiga, pendekatan secara litigasi. Jika pendekatan pertama dan kedua gagal total, maka mau tidak mau, suka atau tidak suka, kelompok civil society yang mempunyai legal standing sebaiknya melakukan upaya hukum melalui gugatan pembatalan akta atau naskah hibah kepada pengadilan.

Saya percaya bahwa integrasi antara kecerdasan rasio dan kehendak moral untuk bertindak baik bagi banyak orang akan melahirkan komitmen kuat untuk menyelesaikan masalah. Semoga!

***