Bonifasius Gunung

Oleh: BONIFASIUS GUNUNG

Dalam acara pelantikan Wakil K epala BPN tanggal 22 Desember 1999, Kepala BPN Soerjadi Soedirdja mensinyalir bahwa “…Tanah yang seharusnya untuk kepentingan kesejahteraan rakyat dan berfungsi sosial, ternyata dijadikan komoditi dagang…”. (Budi Harsono, 2002:xxii).

Menulis tentang Pantai Pede sebagai tanah negara ditengah menyeruaknya sengketa hak atas tanah tersebut antara Pemprov. NTT dengan Pemkab. Mabar dilatari oleh keprihatinan serius penulis terhadap adanya pendapat hukum sementara beberapa Lawyer yang mempertanyakan apakah Pantai Pede tanah negara atau tidak.

Jika pendapat hukum yang menyatakan bahwa Pantai Pede bukan tanah negara dicermati secara saksama, maka ada beberapa hal yang patut diberikan perhatian serius, yaitu pertama, jika Pantai Pede bukan tanah negara dalam pengertian dikuasai langsung atau tidak langsung oleh negara, maka akan tiba pada suatu kesimpulan bahwa Pantai Pede adalah tanah yang diatasnya melekat hak subyek hukum lain selain negara, yaitu orang atau perusahaan.

Kedua, jika Pantai Pede milik subyek hukum lain selain negara (baca: orang atau perusahaan), maka konsekuensi hukumnya adalah bahwa pemanfaatan Pantai Pede tentu tergantung sepenunhya pada kemauan yang mempunyai hak. Hal itu lalu menimbulkan pertanyaan berikutnya yang lebih spesifik, siapakah pemilik hak atas tanah Pantai Pede itu?

Ketiga, jika Pantai Pede adalah tanah negara, maka masyarakat hukum khususnya rakyat Manggarai Barat memiliki peluang besar untuk mempertahankan kemanfaatan Pantai Pede sebagai area publik sebagaimana adanya selama berpuluhan tahun. Tapi, ada dasar hukumnya?

Dibalik beberapa hal tesebut di atas, ada satu pertanyaan reflektif sehubungan dengan adanya klaim Pantai Pede sebagai bukan tanah negara, yaitu bahwa apakah ini sebagai peringatan awal telah beralihnya hak atas Pantai Pede kepada pihak swasta? Sebab, Pantai Pede sebagai tanah negara sebenarnya merupakan fakta hukum yang tak terbantahkan kebenarannya.

Untuk itu, maka Pemprov. NTT dan Pemkab. Mabar mempunyai kewajiban hukum untuk menjelaskan secara terbuka kepada publik terkait isi perjanjian build operate transfer (BOT) dengan pihak swasta. Hal ltu penting untuk menjawab pertanyaan yang muncul ditengah masyarakat soal apakah perjanjian seperti itu sudah sesuai dengan hukum yang berlaku atau tidak.

Hak Atas Tanah

Sebelum masuk dalam pembahasan definisi hukum mengenai tanah negara, ada baiknya menjelaskan pengertian hak-hak atas tanah terlebih dahulu menurut Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria, untuk selanjutnya disebut UUPA.

Budi Harsono (2007: 262) menjelaskan bahwa hak-hak penguasaan atas tanah berisikan serangkaian wewenang, kewajiban, dan/atau larangan bagi pemegang haknya untuk berbuat sesuatu dengan tanah yang dihaki. Lebih lanjut, dijelaskan bahwa tanah adalah permukaan bumi, yang dalam penggunaannya meliputi sebagian tubuh bumi yang ada di bawahnya dan sebagian dari ruang yang ada di atasnya.

Berpijak pada ketentuan Pasal 4 ayat (1) UUPA, Subadi (2010) menjelaskan bahwa pengertian tanah secara yuridis adalah permukaan bumi yang berdimensi dua yaitu dengan ukuran panjang dan lebar. Dalam TAP MPR Nomor IX/MPR/2001 telah memberikan pengertian yuridis tentang tanah sebagai sumber daya agraria yang utama.

Budi Harsono (2007:264) menguraikan bahwa beberapa macam hak atas tanah menurut hukum tanah nasional sebagaimana diatur dalam UUPA, adalah: (i) hak bangsa Indonesia (pasal 1); (ii) hak menguasai dari negara (pasal 2); (iii) hak ulayat masyarakat-masyarakat hukum adat sepanjang menurut kenyataannya masih ada (pasal 3); dan (iv) hak-hak individual, yang terdiri dari hak milik, hak guna usaha, hak guna bangunan, hak pakai (pasal 16), hak gadai, hak usaha bagi hasil, hak menumpang, hak sewa dan lain-lainnya (pasal 37, 41 dan pasal 53).

Bahwa makna filosofis penguasaan dan pemanfaatan tanah terkandung dalam ketentuan Pasal 33 ayat (3) UUD 45, yang berbunyi “Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan pergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat”.

Kekuasaan yang diberikan kepada negara untuk mempergunakan bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya itu bertujuan untuk mewujudkan kemakmuran rakyat. Alat ukur untuk menilai berhasil atau tidaknya pelaksanaan kekuasan negara atas sumber daya alam termasuk tanah adalah kemakmuran rakyat.

Artinya, bahwa jika penggunaan kekuasaan atas sumber daya alam termasuk tanah oleh negara tidak menghantarkan rakyat Indonesia pada terwujudnya kemakmuran rakyat, maka dapat disimpulkan bahwa negara telah tidak berhasil melaksanakan ketentuan Pasal 33 ayat (3) UUD 45 tersebut.

Ketentuan Pasal 33 ayat (3) UUD 45 telah diatur lebih lanjut dalam Undang-Undang No. 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria, untuk selanjutnya disebut UUPA dan peraturan perundang-undangan keagrariaan lainnya. Dalam Pasal 1 ayat (1)  UUPA menentukan dengan tegas bahwa “Seluruh wilayah Indonesia adalah kesatuan tanah-air dari seluruh rakyat Indonesia, yang bersatu sebagai bangsa”.

Jika ketentuan Pasal 33 ayat (3) UUD 45 dan ketentuan Pasal 1 ayat (1) UUPA dibaca secara cermat, maka dapat disimpulkan bahwa, frasa “kesatuan tanah-air dari seluruh rakyat Indonesia” mengandung makna hukum bahwa yang berkedudukan sebagai pemilik sah atas tanah dan air adalah rakyat Indonesia yang telah bersatu sebagai satu bangsa, yaitu bangsa Indonesia. Hal ini merupakan konsekuensi yuridis-politis dari lahirnya negara Indonesia sebagaimana diproklamasikan pada 17 Agustus 1945.

Selanjutnya, hak menguasai dari negara diatur dalam Pasal 2 ayat (2) UUPA yang menetapkan bahwa wewenang hak menguasai dari negara atas bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya itu, terbatas pada: (i) mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan, dan pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa; (ii) menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dengan bumi, air dan ruang angkasa; dan (iii) menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatan-perbuatan hukum mengenai bumi, air dan ruang angkasa.

Bahwa yang dimaksud dengan hubungan antara orang-orang dengan bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya itu adalah hak dan kewajiban yang oleh hukum dan perundang-undangan diberikan kepada setiap orang untuk memiliki, menguasai dan/atau memanfaatkan tanah guna memenuhi kebutuhan hidupnya. Hak-hak itulah yang diatur dalam ketetuan Pasal 4, Pasal 16 dan pasal 53 UUPA.

Pasal 16 ayat (1) UPPA menentukan bahwa “Hak atas tanah sebagai yang dimaksud dalam Pasal 4 ayat (1) ialah: (a) hak milik; (b) hak guna usaha; (c) hak guna bangunan; (d) hak pakai; (e) hak sewa; (f) hak membuka tanah; (g) hak memungut hasil hutan; dan (h) hak-hak lain yang tidak termasuk dalam hak-hak tersebut di atas yang akan ditetapkan dengan undang-undang serta hak-hak yang sifatnya sementara sebagai yang disebut dalam Pasal 53”.

Kemudian, Pasal 53 ayat (1) menentukan bahwa “Hak-hak yang sifatnya sementara sebagai yang dimaksud dalam Pasal 16 ayat 1 huruf h, ialah hak gadai, hak usaha bagi hasil, hak menumpang dan hak sewa tanah pertanian yang diatur untuk membatasi sifat-sifatnya yang bertentangan dengan Undang-Undang ini dan hak-hak tersebut diusahakan hapusnya di dalam waktu yang singkat”

Hak-hak sebagaimana dimaksud dalam ketentuan Pasal 16 ayat (1) UUPA mempunyai arti atau definisi dan kekuatan hukum masing-masing. Hak milik (lih. Pasal 20 ayat 1 UPPA) adalah “ hak turun-temurun, terkuat dan terpenuh yang dapat dipunyai orang atas tanah, dengan mengingat ketentuan dalam Pasal 6”. Pasal 6 UUPA menegaskan bahwa “semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial”.

Yang dimaksud dengan fungsi sosial tanah adalah bahwa pemilik hak atas tanah mempunyai hak sepenuhnya untuk menggunakan dan atau memanfaatkan tanahnya sepanjang tidak bertentangan dengan hak dan kepentingan soisal masyarakat. Hal ini merupakan penegasan atas berlakunya asas kebangsaan terhadap hak individual atas tanah.

Selanjutnya, bahwa yang dimaksud dengan Hak Guna Usaha “HGU” menurut ketentuan Pasal 28 ayat (1) UUPA adalah “Hak untuk mengusahakan tanah yang dikuasai langsung oleh negara, dalam jangka waktu tertentu sebagaimana tersebut dalam Pasal 29, guna perusahaan pertanian, perikanan atau peternakan”. Batas minimal luas tanah yang boleh diberikan HGU adalah seluas 5 Ha, dengan ketentuan jika lebih dari 25 ha. maka harus memenuhi syarat antara lain mempunyai investasi modal yang layak dan memiliki kemampuan teknik perusahaan yang baik. Jangka waktu HGU paling lama 25 tahun (lih. Pasal 28 ayat 2 dan Pasal 29 ayat 1). Yang boleh mempunyai HGU adalah (i) warga negara Indonesia; dan (ii) badan hukum yang didirikan menurut Indonesia dan berkedudukan di Indonesia (Pasal 30 UUPA).

Sedangkan yang dimaksud dengan Hak Gunan Bangunan “HGU” menurut ketentuan Pasal 35 ayat (1) UUPA adalah “Hak untuk mendirikan dan mempunyai bangunan-bangunan atas tanah yang bukan miliknya sendiri dengan jangka waktu paling lama 30 tahun”. Atas permintaan pemegang HGU, Jangka waktu itu dapat diperpanjang selama 20 tahun (Lih. Ayat 2). Yang dapat mempunyai HGB adalah (i) warga negara Indonesia; dan (ii) badan hukum yang didirikan menurut hukum Indonesia dan berkekdudukan di Indonesia (Pasal 36 ayat 1 UUPA).

Lalu, yang dimaksud dengan Hak Pakai “HP” menurut ketentuan Pasal 41 ayat (1) UUPA adalah “Hak untuk menggunakan dan/atau memungut hasil dari tanah yang dikuasai langsung oleh negara atau tanah milik orang lain, yang memberi wewenang dan kewajiban yang ditentukan dalam keputusan pemberiannya oleh pejabat yang berwenang memberikannya atau dalam perjanjiannya dengan pemilik tanahnya, yang bukan perjanjian sewa-menyewa atau perjanjian pengolahan tanah, segala sesuatu asal tidak bertentangan dengan jiwa dan ketentuan-ketentuan Undang-Undang ini”. 

Subyek hukum yang dapat mempunyai hak pakai (Pasal 42 UUPA) adalah (i) warga negara Indonesia; (ii) orang asing yang berkedudukan di Indonesia; (iii) badan hukum yang didirikan menurut hukum Indonesia dan berkedudukan di Indonesia; dan (iv) badan hukum asing yang mempunyai perwakilan di Indonesia.

UUPA tidak menentukan berapa lama jangka waktu hak pakai itu. Hanya dikatakan bahwa hak pakai dapat diberikan selama jangka waktu yang tertentu atau selama tanahnya digunakan untuk keperluan yang tertentu. Hak pakai juga dapat diberikan dengan cuma-cuma atau dengan pembayaran atau pemberian jasa berupa apapun.

Penjelasan mengenai hak sewa untuk bangunan, hak membuka tanah dan dan memungut hasil hutan dan hak guna air, pemeliharaan dan penangkapan ikan menurut UUPA akan dijelaskan dalam kesempatan yang lain.

Tanah Negara

Tanah negara lahir berdasarkan ketentuan Pasal 33 ayat (3) UUD 45. Itu berarti bahwa lahirnya hubungan hukum antara negara dengan tanah persis pada saat mulai berlakunya UUD 45 yaitu pada 18 Agustus 1945. Namun, wewenang negara untuk memanfaatkan tanah dibatasi hanya untuk “menguasai tanah negara”. Menguasai tidak identik dengan memiliki.

Jika membaca secara cermat ketentuan Pasal 33 ayat (3) UUD 45, maka dapat dimengerti bahwa the Founding Fathers sesungguhnya menghendaki agar makna hukum “hak menguasai negara” atas bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya tidak boleh dipahami secara terpisah dari hakekat tujuannya, yakni untuk kemakmuran rakyat Indonesia.

Hal itu telah diingatkan oleh Moh. Hatta dalam pidatonya dihadapan Badan Penyelidik Usaha-Usaha Persiapan Kemerdekaan Republik Indonesia BPUPKI) dan Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) pada 29 Mei s/d 19 Agustus 1945, yang dengan tegas menyatakan (Subadi, 2010: 68), bahwa:

“Tanah harus dipandang sebagai alat produksi untuk kemakmuran bersama, bukan untuk kepentingan orang-perorang, yang pada akhirnya dapat mendorong terjadinya akumulasi penguasaan tanah pada segelintir atau sekelompok masyarakat yang pada akhirnya kelompok masyarakat tersebut menindas kelompok masyarakat lainnya. Tidak boleh seorangpun menjadikan tanah sebagai alat untuk menindas kelompok masyarakat lainnya”.

Negara sebagai organisasi tertinggi yang merupakan penjelmaan dari bangsa Indonesia tentu tidak pada tempatnya untuk diberikan kekuasaan tertinggi sekaligus diberikan hak dan wewenang sebagai pemilik tanah. Karena jika negara memiliki dua kekuasaan dan wenangan semacam itu sekaligus maka pasti akan melahirkan mala petaka besar bagi bangsa ini.

Hal tersebut telah ditegaskan dalam Penjelasan Umum angka II UUPA, yang menegaskan bahwa:

“… untuk mencapai apa yang ditentukan dalam Pasal 33 ayat 3 UUD 45, tidak perlu dan tidak pada tempatnya, bahwa Bangsa Indonesia ataupun Negara bertindak sebagai pemilik tanah…”.

Pertanyaannya adalah apakah yang dimaksud dengan tanah negara itu? Baik dalam UUD 45 maupun dalam UUPA sebenarnya tidak ditemukan definisi khusus tentang apa yang dimaksud dengan tanah negara. Definisi tanah negara justru diatur secara eksplisit dalam Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah, untuk selanjutnya disebut (“PP 24/1997”).

Dalam ketentuan Pasal 1 angka 3 PP 24/1997 menyebutkan bahwa “Tanah negara atau tanah yang dikuasai langsung oleh negara adalah tanah yang tidak dipunyai dengan sesuatu hak atas tanah”. Sedangkan dalam Peraturan Menteri Negara Agraria /Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 3 Tahun 1999 tentang Pelimpahan Kewenangan Pemberian Dan Pembatalan Keputusan Pemberian Hak Atas Tanah Negara Pasal 1 angka 2 menyebutkan bahwa “Tanah negara adalah sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria”.

Sebagaimana telah disampaikan bahwa sebenarnya UUPA tidak memberikan definisi mengenai apa yang dimaksud dengan tanah negara itu. Namun arti hukum tanah negara dapat ditemukan dalam ketentuan Pasal 28 ayat (1) UUPA terkait dengan status hukum tanah yang darinya dapat diberikan hak guna usaha, yaitu tanah yang dikuasai langsung oleh negara.

Hal yang sama juga ditemukan dalam ketentuan Pasal 27 ayat (1) terkait dengan status hukum tanah yang dapat diberikan hak guna bangunan. Lalu Pasal 41 dan Pasal 42 tentang hak pakai, serta Pasal 49 tentang hak-hak tanah untuk keperluan suci dan sosial, yang kesemuanya itu dapat diberikan dan/atau bersumber dari tanah yang dikuasai langsung oleh negara.

Pertanyaan berikutnya adalah siapakah subyek hukum yang menjadi pemegang hak menguasai atas tanah negara itu? Pemegang hak menguasai tanah negara adalah Negara Indonesia sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat Indonesia. Artinya kekuasaan negara untuk menyelenggarakan “hak menguasai” itu merupakan pengejawantahan dari kekuasaan rakyat Indonesia.

Lalu, apakah yang dimaksud dengan tanah yang dikuasai langsung dan tidak langsung oleh negara? Penulis berpendapat bahwa tanah negara yang dikuasai oleh negara dibagi ke dalam dua bagian, yaitu pertama, tanah negara yang diatasnya tidak dihaki oleh hak-hak perorangan atau yang disebut tanah negara bebas.

Kedua, tanah negara yang dikuasai langsung oleh negara, tapi berdasarkan keputusan negara melalui lembaga atau isntitusi yang berwenang (Badan Pertanahan Nasional/BPN) telah menerbitkan hak-hak tertentu sepeeti HGU, HGB, dan HP UUPA kepada perorangan atau lembaga hukum yang telah memenuhi syarat untuk sebagai penerima hak semacam itu dari negara.

Dari uraian tersebut, dapat dipahami lebih dalam bahwa penerbitan HGU, HGB dan HP atas tanah negara yang dikuasai langsung oleh negara tidak menyebabkan hilangnya status hukum tanah tersebut sebagai tanah negara. Paling jauh hal itu menyebabkan terjadinya perubahan status dalam kurun waktu menjadi tanah negara tidak bebas.

Apalagi, HGU, HGB dan HP yang diterbitkan atas tanah negara, selain hanya berlangsung dalam kurun waktu tertentu dan untuk keperluan tertentu pula, juga dapat dicabut kapanpun jika pemegang haknya tidak lagi memenuhi syarat sebagaimana diatur dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Status hukum tanah negara tidak bebas secara limitatif artinya bahwa selama berlangsungnya jangka waktu HGU, HGB dan HP tersebut, lembaga yang berwenang menerbitkan hak semacam itu atas tanah negara, dalam hal ini BPN RI tidak dibolehkan menerbitkan hak-hak baru.     

Bagaimana dengan status hukum tanah-tanah yang dikuasai oleh Pemerintah Pusat dan Daerah (Pemprov. Dan Pemkab.), Departemen-Departemen dan lembaga-lembaga Pemerintah non-Departemen berdasarkan hak pakai? Merujuk pada uraian tersebut di atas, Penulis berpendapat bahwa tanah-tanah tersebut masuk dalam kategori tanah-tanah yang dikuasai langsung oleh negara.

Mengapa? Pertama, HP yang diberikan kepada Pemerintah dan Departemen dan Lembaga non-Departemen bersumber dari tanah yang dikuasai langsung oleh negara. Hakekat HP yang hanya berlangsung dalam kurun waktu tertentu dan untuk keperluan tertentu saja mengakibatkan status hukum tanah negara tidak kehilangan validitas hukumnya.

Kedua, Pemerintah (Pusat dan Daerah) tidak termasuk dalam kategori sebagai subyek hukum yang berhak menerima HP. Mencermati ketentuan Pasal 42 huruf c UUPA, kiranya dapat dipahami bahwa tidak tepat jika Pemerintah (Pusat dan daerah) dipadang sebagai badan hukum yang didirikan menurut hukum Indonesia dan berkekududkan di Indonesia.

Sebagai pedoman, ketentuan Pasal 1653 Kitab Undang-Undang Hukum Perdata (”KUHPerd.”), yang menentukan 3 (tiga) kriteria pokok badan hukum, yaitu (i) badan hukum yang diadakan oleh pemerintah; (ii) badan hukum yang diakui oleh pemerintah; dan (iii) badan hukum dengan konstruksi keperdataan. Kriteria badan hukum yang ketiga harus ditafsirkan menurut ketentuan UUPA sebagai UU yang bersifat lex specialis terhadap KUHPerd.     

Ketiga, merujuk pada ketentuan Pasal 2 ayat (2) huruf a, b dan c UUPA, dapat disimpulkan bahwa kewenangan mengatur, menentukan dan menyelenggarakan peruntukan dan penggunaan bumi (tanah), air dan ruang angkasa sebagai perwujudan dari ”hak menguasai negara atas tanah” menurut Pasal 33 ayat (3) UUD 45, pada praksisnya diselenggarakan oleh lembaga kekuasaan eksekutif.

Sehubungan dengan itu, tiga cabang kekuasan negara, yaitu lembaga Eksekutif (Presiden RI), Legislatif (DPR RI) dan Yudikatif (Mahkamah Agung RI bersama Mahkamah Konstitusi) masing-masing mempunyai wewenang untuk menjalankan ketentuan Pasal 33 ayat (3) UUD 45 dan Pasal 2 ayat (2) UUPA.

Lembaga Legislatif bersama Presiden sebagai Kepala Pemerintahan Eksekutif mempunyai wewenang yang setara untuk membentuk UU guna mengatur peruntukan, penggunaan dan pemeliharaan tanah negara. DPR RI kemudian berfungsi sebagai pengawas terhadap pelaksanaan UU. Sedangkan lembaga Pemerintahan Eksekutif berfungsi sebagai pelaksana UU. Pada sisi lain, lembaga Yudikatif berfungsi sebagai lembaga peradilan untuk menyelesaikan sengketa hak atas tanah. 

Sebagaimana diketahui, lembaga BPN RI sebagai instansi yang berwenang menerbitkan hak-hak atas tanah negara (HM, HGU, HGB, HP, dll.) dibentuk oleh lembaga kekuasaan eksekutif berdasarkan Keputusan Presiden, yaitu terakhir dengan Kepres RI Nomor 20 Tahun 2015 Tentang Badan Pertanahan Nasional.    

Keempat, merujuk pada ketentuan Pasal 33 ayat (3) UUD 45 sebagai sumber hukum pokok atas ”hak menguasai negara atas tanah negara”, kewenangan mana telah diatur lebih lanjut dalam ketentuan Pasal 2 ayat (2) UUPA, maka dapat disimpulkan bahwa Pemerintah (Pusat dan Daerah) sebagai representasi dari kekuasaan negara dalam menyelenggarakan ”hak menguasai” itu harus diposisikan sebagai pemberi hak termasuk HP atas tanah negara bukan sebagai penerima HP. Artinya, tidak pada tempatnya negara melalui BPN RI memberikan HP untuk dirinya sendiri. 

Kelima, pemberian HP kepada Pemerintah dan Departemen serta lembaga Non-Departemen sesungguhnya masih mengandung masalah hukum yang serius mengingat penerima HP telah dibatas secara limitatif oleh ketentuan Pasal 41 jo. Pasal 42 UUPA, yang menyebutkan bahwa, ”yang dapat mempunyai hak pakai ialah: (i) warga negara Indonesia; (ii) orang asing yang berkedudukan di Indonesia; (iii) badan hukum yang didirikan menurut hukum Indonesia dan berkedudukan di Indonesia; dan (iv) badan hukum asing yang mempunyai perwakilan di Indonesia”.

Pertanyaan hukum yang sangat relevan untuk dibedah secara mendalam adalah apakah Pemerintah dan Departemen serta lembaga Non-Departemen termasuk dalam empat kategori sebagai penerima HP menurut Pasal 42 UUPA? Untuk saat ini pertanyaan itu cukup dijadikan bahan refleksi saja.

Kemudian, apakah yang dimaksud dengan tanah negara yang dikuasai tidak langsung oleh negara? Penulis berpendapat bahwa yang dimaksud dengan tanah negara yang dikuasai secara tidak langsung adalah setiap tanah negara yang dikuasai langsung oleh negara yang diatasnya telah diterbitkan atau diberikan hak-hak tertentu kepada perorangan atau lembaga hukum yang telah memenuhi syarat sebagai pemegang hak-hak berdasarkan peraturan perundang-undangan.

”Tidak langsung” mengandung makna hukum bahwa kekuasaan (baca: hak menguasai) negara melalui lembaga yang oleh undang-undang diberikan wewenang untuk menerbitkan HGU, HGB dan HP atas tanah negara kepada perorangan atau badan hukum yang telah memenuhi syarat yang ditentukan ”berhenti” pada saat lahirnya hak-hak tersebut.

”Berhenti” tidak berarti negara kehilangan haknya sama sekali untuk mengimplementasikan ”hak menguasai” dari negara atas tanah negara tersebut, tapi sebagai wujud ketaatan pada hukum, maka untuk sementara waktu, setidaknya selama masa berlakunya HGU, HGB dan HP tersebut, kewenangan negara dibatasi oleh hukum dan negara oleh karenanya harus taat pula pada keputusannya sendiri.

Berbeda halnya dengan tanah negara bebas yang ”terlanjur” diberikan kepada Pemerintah Pusat dan Daerah, Departemen-Departemen serta lembaga non-Departemen dengan HP. Akses negara terhadap tanah HP atas tanah negara bebas tidak tertutup karena pemberian HP kepada instansi-instansi tersebut bertujuan tidak lain untuk memperjuangkan kemakmuran rakyat Indonesia sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 33 ayat (3) UUD 45.

Status Pantai Pede

Uraian panjang lebar soal hak atas tanah dan tanah negara dengan segala akibat hukumnya, pada akhirnya bertujuan untuk mempertahankan pendapat hukum tentang Pantai Pede adalah tanah negara.

Bahwa genus dari species HP adalah tanah yang dikuasai langsung oleh negara sebagaimana dimaksud dalam ketentuan Pasal 41 jo. Pasal 42 UUPA. Lahirnya species HP. 10 dan HP. 11 atas sebidang tanah di Pantai Pede dari genus Pasal 41 jo. Pasal 42 UUPA tidak akan pernah menyebabkan hapusnya status hukum tanah negara yang dikuasai langsung sebagai asal terbitnya HP tersebut. Species tidak dapat meniadakan genus, sebaliknya genus dapat meniadakan species atau melahirkan species yang lain berupa HGU atau HGB.

Fakta bahwa sebidang tanah di Pantai Pede seluas 31,670 M2 dengan bukti hak berupa HP Nomor 10 dan HP Nomor 11 membuktikan bahwa tanah Pantai tersebut memang benar merupakan tanah negara. Karena negara melalui BPN RI telah ”terlanjur” menerbitkan HP Nomor 10 dan HP Nomor 11 kepada dirinya sendiri, dalam hal ini Pemprov. NTT, hal mana sesungguhnya tidak sejalan dengan ketentuan Pasal 41 jo. Pasal 42 UUPA, maka menurut Penulis Pantai Pede tetap sebagai tanah negara yang dikuasai langsung oleh negara.

Berbeda halnya jika HP atas PantaI Pede diberikan kepada subyek hukum lain selain Pemerintah (Pemprov. NTT), atau katakanlah kepada Badan Usaha Milik Negara (”BUMN”) atau Badan Usaha Milik Daerah (”BUMD”), maka akan melahirkan akibat hukum bagi Pantai Pede sebagai tanah yang tidak dikuasai langsung oleh negara. Artinya, walaupun tetap berstatus sebagai tanah negara, namun negara tidak dapat melaksanakan wewenang atau ”hak menguasai” atas Pantai Pede selama masa HP itu berlangsung. Disinilah terletak makna hukum ”dikuasai tidak langsung itu.       

Tanah negara tidak bebas artinya bahwa hak pakai atas Pantai Pede yang telah diberikan kepada Pemprov. NTT dengan tanda bukti hak berupa HP. 10 dan HP. 11, yang karena lahirnya UU 8/2003 seharusnya beralih menjadi HP atas nama Pemkab. Manggarai Barat, untuk sementara waktu, setidaknya selama jangka waktu HP itu berlaku, wewenang atau ”hak menguasai” dari negara dibatasi dan/atau tidak langsung.

Tanah negara ”tidak bebas” juga berarti bahwa selama HP atas Pantai Pede berlaku secara hukum, maka sepanjang itu pula negara melalui Badan Pertanahan Nasional RI (BPN) tidak dibolehkan untuk menerbitkan hak pakai yang baru kepada calon pemegang hak pakai yang lain.

Bahwa karena penerima atau pemegang HP atas Pantai Pede adalah Pemerintah maka pemanfaatannya haruslah sejalan dengan semangat Pasal 33 ayat (3) UUD 45 dan UUPA, yaitu bahwa setiap tanah negara harus dimanfaatkan untuk sebesar-besarnya bagi kemakmuran rakyat. Jadi, Pantai Pede adalah tanah negara, tidak perlu diperdebatkan lagi.

Dengan lahirnya UU Nomor 8/2003 tentang Pembentukan Kabupaten Manggarai Barat di Provinsi NTT, maka pemanfaatan Pantai Pede menjadi hak Pemkab. Manggarai Barat sepenuhnya.

Hal tersebut sesuai dengan ketentuan Pasal 13 ayat (1) huruf b UU No. 8 Tahun 2003 yang memerintahkan Gubernur NTT menyerahkan semua tanah yang dimiliki, dikuasai dan/atau dimanfaatkan oleh Pemprov. NTT yang berada di wilayah Kab. Manggarai Barat untuk diserahkan kepada Pemkab. Mabar paling lambat 1 (satu) tahun sejak disahkannya UU No. 8/2003, yaitu pada 25 Februari 2003.

Penyerahan Pantai Pede kepada Pemkab. Manggarai Barat dilaksanakan sesuai dengan Kepmendagri Nomor 42/2001 tanggal 25 Noveber 2001 tentang Pedoman Pelaksanaan Penyerahan Barang Dan Hutang Piutang Pada Daerah Yang Baru Dibentuk.

Sepanjang berkaitan dengan penyerahan aset berupa tanah termasuk Pantai Pede, maka proses penyerahannya tunduk pada UU 8/2003 dan Kepmendagri 42/2001 yang bersifat lex specialis dengan mengabaikan UU yang bersifat lex generalis, yaitu UUPA dan Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah.

Pada saat Pantai Pede telah diserahkan secara sempurna kepada Pemkab. Mabar menurut tata cara UU 8/2003 dan Kepmendagri 42/2001, barulah Bupati Mabar atau pejabat yang ditunjuk berkepentingan untuk meminta BPN melalui Kantor Pertanahan setempat melakukan pencoretan nama pemegang HP atas Pantai Pede dari sebelumnya atas Pemprov. NTT menjadi atas nama Pemkab. Mabar.   

Penulis adalah advokat asal Manggarai, kini tinggal di Jakarta