Boni Gunung, Pengacara asal Manggarai

Oleh: BONIFASIUS GUNUNG

Polemik kepemilikan Pantai Pede antara Pemerintah Provinsi Nusa Tenggara Timur (Pemprov NTT) dengan Pemerintah Kabupaten Manggarai Barat (Pemkab Mabar) telah berlangsung selama lebih dari tiga belas tahun. Kedua belah pihak mempertahankan sikap berdasarkan argumentasi hukum yang pada intinya hendak membuktikan kebenaran klaim hak masing-masing atas Pantai Pede.

Pertanyaannya adalah siapakah pemilik yang sah atas Pantai Pede? Apa dasar hukumnya?

Dasar Hukum

Sebelum lahirnya Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2003 Tentang Pembentukan Kabupaten Manggarai Barat (UU 8/2003), Pantai Pede dimiliki oleh Pemprov NTT berdasarkan sertifikat Hak Pakai Nomor 10 dan Nomor 11. Hal ini membuktikan bahwa sebidang tanah di Pantai Pede seluas 31.670 M2 merupakan tanah negara yang dikuasai langsung oleh Pemerintah cq. Pemprov NTT.

Lahirnya UU 8/2003 sebagai dasar hukum pembentukan Kabupaten Mabar, hal mana merupakan tonggak sejarah emas keberhasilan para pejuang pembentukan kabupaten yang mendunia karena destinasi wisata komodonya ini, telah menyebabkan timbulnya suatu keadaan hukum baru sehubungan dengan kepemilikan hak atas tanah yang berada di dalam wilayah Kabupaten Mabar, termasuk Pantai Pede itu.

Yang dimaksudkan dengan keadaan hukum baru adalah terjadinya perubahan status hukum kepemilikan hak atas tanah (-tanah), dari sebelumnya milik dan/atau dikuasai oleh Pemprov NTT dan Kabupaten Manggarai, sebagai kabupaten induk, menjadi (-berubah) milik dan/atau dikuasai oleh Pemkab Mabar. 

Hal itu telah ditegaskan secara eksplisit dalam ketentuan Pasal 13 ayat (1) huruf b UU 8/2003, yang menentukan bahwa “Untuk kelancaran penyelenggaraan pemerintahan di Kabupaten Manggarai Barat, Gubernur Nusa Tenggara Timur dan Bupati Manggarai sesuai dengan perundang-undangan menginventarisasi, mengatur, dan melaksanakan penyerahan kepada Pemerintah Kabupaten Manggarai Barat hal-hal sebagai berikut: … (b) barang milik kekayaan daerah yang berupa tanah, bangunan, barang bergerak dan barang tidak bergerak yang dimiliki, dikuasai, dan/atau dimanfaatkan oleh Pemerintah Provinsi Nusa Tenggara Timur dan Kabuaten Manggarai yang berada dalam wilayah Kabupaten Manggarai Barat”.

Jika membaca secara cermat bunyi ketentuan Pasal 13 ayat (1) huruf b UU 8/2003 tersebut, maka ada beberapa hal yang wajib diperhatikan.

Pertama: bahwa pemilik hak atas tanah yang wajib diserahkan kepada Pemkab Mabar tidak lain adalah Pemprov NTT dan Kabupaten Manggarai. Artinya jika tanah dimaksud bukan merupakan milik kedua instansi tersebut atau tercatat atas nama pihak lain, maka tidak dibolehkan untuk diserahkan sekalipun berada dalam wilayah kabupaten Mabar.   

Kedua: bahwa kepala daerah selaku subjek hukum yang diperintahkan untuk menyerahkan tanah, dalam hal ini Pantai Pede kepada Pemkab Mabar adalah Gubernur NTT dan Bupati Manggarai. Undang-undang telah menyebut dan menunjuk langsung kepada kedua pejabat tersebut untuk melakukan penyerahan seluruh tanah termasuk Pantai Pede kepada Pemkab Mabar. Bupati Manggarai telah melaksanakan kewajiban hukumnya secara sukarela.

Ketiga: tanah (-tanah) yang menjadi objek penyerahan menurut UU 8/2003 adalah setiap tanah yang berada atau terletak pada wilayah Pemkab Mabar. Pantai Pede oleh karena itu termasuk dalam kategori tanah yang harus diserahkan.

Keempat, bahwa satu-satunya instansi yang mempunyai hak hukum untuk menerima kemudian menjadi pemilik tanah (-tanah) yang diserahkan termasuk Pantai Pede adalah Pemkab Mabar.   

Pertanyaan hukum lainnya adalah “kapankah kepemilikan hak Kabupaten Manggarai Barat atas Pantai Pede lahir secara hukum?”. Hak itu lahir persis pada waktu UU 8/2003 mulai berlaku, yaitu pada saat ditetapkan tanggal 25 Februari 2003. Artinya bahwa pada saat yang sama, hak Pemprov NTT atas Pantai Pede berakhir karena undang-undang tersebut. Hal ini telah diatur secara tegas dalam ketentuan Pasal 18 yang menyatakan bahwa “Undang-undang ini mulai berlaku pada tanggal diudangkan”.   

Konsekuensi Yuridis

Akibat hukum yang timbul atas lahirnya UU 8/2003 adalah, pertama: setelah Pemkab Mabar ditetapkan sebagai pemilik hak atas Pantai Pede, maka hubungan hukum terkait kepemilikan hak Pemprov NTT atas Pantai Pede berakhir. Karena haknya sudah berakhir, maka sejak 25 Februari 2003, waktu di mana UU tersebut diundangkan dan berlaku efektif, Pemprov NTT tidak mempunyai hak hukum apapun lagi terhadap Pantai Pede.

Sebagai penegasan hak Pemkab Mabar atas Pantai Pede, maka Pasal 13 ayat (2) secara tegas memerintahkan Gubernur NTT dan Bupati Manggarai untuk menyerahkan semua aset tanah termasuk Pantai Pede kepada Pemkab Mabar. Bupati Manggarai telah dengan arif melaksanakan kewajiban hukumnya untuk menyerahkan tanah-tanah milik dan/atau dikuasai serta dimanfaatkan oleh Pemkab Manggarai kepada Pemkab Mabar. 

Pasal 13 ayat (2) UU 8/2003 menyebutkan bahwa “Pelaksanaan penyerahan sebagaimana dimaksud pada ayat (1), harus diselesaikan paling lambat dalam waktu 1 (satu) tahun terhitung sejak peresmian Kabupaten dan pelantikan Penjabat Bupati Manggarai Barat”.

Kata “harus” diserahkan mengandung makna hukum eksplisit bahwa Gubernur NTT dan Bupati Manggarai tidak mempunyai pilihan lain selain wajib menyerahkan tanah-tanah termasuk Pantai Pede kepada Pemkab Mabar. Kata “harus” juga mengandung norma hukum yang bersifat “larangan” kepada kedua pejabat tersebut untuk melakukan tindak hukum lain apapun atas Pantai Pede terhitung sejak 25 Februari 2003 selain mempersiapkan berbagai tahapan untuk menyerahkan Pantai Pede.

Sebagaimana kita ketahui bahwa Pemkab Mabar diresmikan pada 17 Juli 2003 dan Penjabat Bupati Mabar dilantik pada 1 September 2003. Oleh karena itu, tenggang waktu satu tahun menurut ketentuan Pasal 13 ayat (2) dimulai sejak tanggal 1 September 2003 sampai dengan tanggal 1 September 2004.

Bagaimana kalau tidak diserahkan? Bahwa pembuat UU 8/2003 dalam hal ini Presiden bersama DPR RI telah menyadari adanya potensi pelanggaran terhadap ketentuan Pasal 13 ayat (2) tersebut dengan berbagai macam alasan.

Untuk itulah diciptakan Pasal 13 ayat (3) yang dengan tegas menyebutkan bahwa “Dalam hal penyerahan barang sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) tidak dilaksanakan, pemerintah Kabupaten Manggarai Barat dapat melakukan upaya hukum”.

Jika membaca ketentuan Pasal 13 ayat (3) tersebut secara cermat, maka ada beberapa hal penting dan bersifat elementer untuk wajib dipahami, yaitu: pertama, kata “dapat” mengandung makna hukum bahwa Pemkab Mabar tidak harus menempuh upaya hukum jika Gubernur NTT dan Bupati Manggarai tidak melaksanakan ketentuan tersebut. Artinya bisa menempuh alternatif lain yang dipandang efektif.

Kedua, hak untuk menempuh upaya hukum juga diartikan tidak secara limitatif mengajukan gugatan kepada pengadilan negeri setempat. Artinya, Pemkab Mabar dapat menempuh upaya secara administratif dengan menyurati Gubernur NTT dan Bupati Manggarai agar segera melaksanakan penyerahan tanah-tanah kepada Pemkab Mabar. Jika tidak diindahkan, maka dapat meminta Presiden melalui Mendagri untuk memerintahkan Gubernur  NTT dan Bupati Manggarai agar melaksanakan ketentuan Pasal 13 ayat (1) dan (2) itu.

Ketiga, hak Pemkab Mabar untuk melakukan upaya hukum dalam konteks ketentuan Pasal 13 ayat (3), lahir secara efektif setelah waktu satu tahun yang diberikan kepada Gubernur NTT dan Bupati Manggarai untuk menyerahkan aset tanah kepada Pemkab Mabar terlampaui.

Jadi, dengan berakhirnya waktu satu tahun untuk menyerahkan tanah termasuk Pantai Pede, maka secara hukum Gubernur NTT dalam konteks masalah Pantai Pede telah terbukti melakukan perbuatan melawan hukum. Hukum manakah yang dilawan oleh Gubernur NTT? Ya, ketentuan Pasal 13 ayat (1) dan ayat (2).

Pendapat beberapa jurist yang menyatakan bahwa karena waktu satu tahun yang diberikan oleh UU 8/2003 untuk menyerahkan Pantai Pede telah lewat (kadaluwarsa), maka kewajiban hukum Gubernur NTT menjadi kadaluwarsa juga adalah salah dan menyesatkan, karena dua alasan. Pertama, Hak Pemkab Mabar atas Pantai Pede adalah lahir atau diberikan dan dilindungi oleh undang-undang. Kedua, secara filosofis, hukum pada hakekatnya adalah sarana untuk menegakkan keadilan dan kebenaran. Dalam konteks ini, argumentasi yang menyatakan bahwa Gubernur NTT mempunyai hak atas Pantai Pede karena waktu penyerahan kadaluwarsa, sungguh merupakan pendapat yang menyesatkan dan berpotensi menimbulkan anarkisme terhadap cara berpikir hukum, nilai-nilai hukum, sistem hukum dan peraturan perundang-undangan.

Cara Penyerahan

UU 8/2003 tidak mengatur secara detail mengenai bagaimana cara penyerahan barang milik/kekayaan daerah yang dimiliki, dikuasai, dan/atau dimanfaatkan oleh Pemprov NTT dan Kabupaten Manggarai kepada Pemkab Mabar (lih. Pasal 13 ayat 1 huruf b).

Apakah karena UU 8/2003 tidak mengatur cara penyerahan tanah dan lain-lain aset tersebut lalu dapat menjadi alasan hukum untuk menggunakan ketentuan dalam peraturan perundang-undangan yang lain, misalnya UU Pokok Agraria Nomor 5/1960 dan Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah?

Tidak! Karena UU 8/2003 itu bersifat lex specialis. Artinya sebuah undang-undang yang dibentuk secara khusus untuk mengatur dan menetapkan hal-hal yang bersifat khusus pula. Undang-undang lain, baik yang bersifat umum (lex generalis) maupun yang bersifat khusus (lex specialis) namun bersinggungan dengan hal khusus yang sama, hanya boleh digunakan jika sesuai dengan atau tidak bertentangan dengan ketentuan UU 8/2003.

Hal itu telah ditegaskan secara eksplisit dalam ketentuan Pasal 16 UU 8/2003, yang berbunyi “Pada saat berlakunya Udang-undang ini, semua peraturan perundang-undangan yang tidak sesuai dengan Undang-undang ini, dinyatakan tidak berlaku”.

Ketentuan Pasal 16 UU 8/2003 tersebut sesungguhnya merupakan penegasan dianutnya asas hukum yang sangat penting dalam ilmu hukum, yaitu lex specialis derogat legi generalis. Asas hukum ini menyatakan bahwa jika suatu peraturan perundang-undangan yang bersifat umum (lex generalis) bertentangan dengan peraturan yang bersifat khusus (lex specialis), maka peraturan yang bersifat lex specialis-lah yang berlaku.     

Oleh karena undang-undang tentang pembentukan provinsi atau kabupaten baru di seluruh Indonesia merupakan undang-undang yang bersifat khusus (lex specialis) termasuk UU 8/2003, maka pemerintah telah menyiapkan perangkat hukum yang khusus untuk mengatur cara penyerahan barang milik/kekayaan daerah yang dimiliki, dikuasai, dan/atau dimanfaatkan oleh Pemprov dan kabupaten induk dari mana kabupaten yang baru itu berasal.

Hal itulah yang telah diatur secara detail dalam Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 42 Tahun 2001 Tanggal 28 November 2001 tentang Pedoman Pelaksanaan Penyerahan Barang dan Hutang Piutang Pada Daerah Yang Baru Dibentuk.

Pasal 2 ayat (1) menyatakan bahwa “Barang milik Daerah atau yang dikuasai dan atau yang dimanfaatkan oleh Pemerintah Provinsi atau Pemerintah Kabupaten/Kota induk yang lokasinya berada dalam wilayah Daerah yang baru dibentuk, wajib diserahkan dan menjadi milik Daerah yang baru dibentuk”.

Jika membaca ketentuan Pasal 2 ayat (1) Kepmendagri 42/2001 secara cermat, maka ada beberapa hal yang bersifat elementer untuk dipahami yaitu, pertama: frasa “barang milik daerah” menunjukan bahwa barang yang harus diserahkan itu haruslah milik Pemprov atau kabupaten induk. Artinya, dalam konteks kasus Pede, argumentasi bahwa karena sertifikat hak pakainya atas nama Pemprov NTT maka tidak diserahkan kepada Pemkab Mabar adalah tidak relevan dan harus dibuang jauh-jauh.

Kedua, frasa “wajib diserahkan dan menjadi milik daerah yang baru dibentuk” mengandung norma hukum yang bersifat imperatif sekaligus larangan bagi Gubernur NTT untuk tidak menyerahkan Pantai Pede kepada Pemkab Mabar dan Gubernur NTT dilarang melakukan suatu perbuatan lain yang secara langsung atau tidak langsung menyebabkan Pantai Pede tidak diserahkan.

Sumber Masalah

Setelah mencermati berbagai argumentasi hukum yang berkembang seputar masalah Pantai Pede ini, maka dapat disimpulkan bahwa yang menjadi penyebab utama sekaligus sebagai sumber masalah adalah:

Pertama, perbuatan Gubernur NTT tidak menyerahkan Pantai Pede kepada Pemkab Mabar jelas merupakan sumber atau akar pokok masalah. Tanpa harus mendalami secara seksama argumentasi hukum Gubernur NTT sebagaimana tercantum dalam Surat Nomor:BU.030/68/Dispenda/2012 tertanggal 11  September 2012 tentang Pemanfaatan Barang Milik Pemprov NTT, hal itu justru menjadi bukti valid Gubernur NTT telah melakukan perbuatan melawan hukum terhadap ketentuan Pasal 13 ayat (1), ayat (2) dan ayat (3) UU 8/2003 dan Kepmendagri 42/2001 ayat (1).

Kedua, setelah Gubernur NTT terjerumus dalam argumentasinya sendiri bahwa karena Pantai Pede bersertifikat Hak Pakai atas nama Pemprov NTT maka hal itu merupakan landasan hukum untuk tidak menyerahkan Pantai Pede kepada Mabar, Gubernur NTT lalu menjerumuskan dirinya lebih dalam lagi dengan cara menjadikan Pede sebagai obyek kerjasama BOT dengan PT. SIM. Hal ini diketahui dari isi Surat Gubernur kepada Bupati Mabar Nomor BU.970/0/0/Dispenda/2012 tanggal 12 September 2012 tentang Pemanfaatan Tanah di Pantai Pede yang telah diserahkan kepada PT. Sarana Investama Manggabar (PT SIM).

Dari sudut pandang ketentuan Pasal 13 UU 8/2003 dan Kepmendagri 42/2001, kedua surat Gubernur NTT tersebut jelas merupakan bukti valid telah terjadinya perbuatan melawan hukum olehnya, terlepas dari apapun argumentasi yang menjadi rujukannya.

Ketiga, jika benar bahwa Gubernur NTT bersama DPRD NTT telah membuat Peraturan Daerah (Perda) yang berisi penolakan menyerahkan Pantai Pede kepada Pemkab Mabar, maka ini adalah sumber masalah utama juga sekaligus merupakan bukti valid atas terjadinya pelanggaran kolektif, tidak hanya terhadap UU 8/2003 dan Kepmendagri 42/2001, tapi juga merupakan pelanggaran terhadap UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, khususnya Pasal 22 ayat (1) dan UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

Pasal 22 ayat (1) UU 22/1999 menentukan bahwa “DPRD mempunyai kewajiban: ayat (2): mengamalkan Pancasila dan Undang-undang Dasar 1945 serta peraturan perundang-undangan”.  Dengan membaca ketentuan pasal ini, maka yakinlah kita bahwa Gubernur NTT dan DPRD NTT telah melakukan perbuatan melawan hukum, tanpa perlu dibuktikan sebaliknya.

Dalam tata urutan peraturan perundang-undangan, peraturan daerah provinsi menduduki urutan kelima. Merujuk pada asas hukum lex superior derogat legi inferior, yang menegaskan bahwa jika peraturan yang lebih rendah kedudukannya bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi, maka peraturan yang rendahlah yang harus dibatalkan. Karena Perda Provinsi berada pada urutan kelima dalam tata urutan peraturan perundang-undangan sebagaimana UU 12/2011, maka Perda Provinsi NTT yang menolak menyerahkan Pede kepada Mabar batal demi hukum.

Keempat, fakta bahwa Bupati Manggarai Barat telah mengirimkan Surat Nomor EK.500/288/VIII/2012 tertanggal tanggal 2 Agustus 2012, yang merupakan tanggapan terhadap kedatangan Tim Identifikasi, Monitoring dan Evaluasi Pemprov NTT pada 21 Juni 2012 dan Surat Nomor EK.500/350/IX/2012 tertanggal 22 September 2012, Perihal: Kebijakan Pemanfaatan Pantai Pede, yang merupakan tanggapan terhadap Surat Gubernur NTT tanggal 11 September 2012 dan tanggal 12 September 2012, membuktikan bahwa Bupati Mabar berada dalam tekanan sangat kuat oleh Gubernur NTT sehingga terpaksa dan dalam keadaan tidak berdaya turut mendukung keputusan Gubernur NTT.

Agresivitas Gubernur NTT mempertahankan Pantai Pede sebagai milik Pemprov NTT tentu berbanding lurus dengan bobot pelanggaran hukum olehnya terhadap beberapa undang-undang sekaligus, yaitu UU 8/2003, UU 22/1999, UU 12/2011 dan Kepmendagri 42/2001.

Kelima, kerja sama BOT atas Pantai Pede antara Pemprov NTT dengan PT. SIM juga mengandung masalah secara hukum, karena (i) kewenangan Gubernur NTT ketika menandatangani Perjanjian Kerjasama BOT telah ditiadakan oleh UU 8/2003 Pasal 13 ayat (1) huruf b jo. Pasal 16. Hak Pemkab Mabar atas Pantai Pede telah terbit persis pada saat UU tersebut berlaku efektif per tanggal 25 Februari 2003. (ii) apakah PT. SIM sebagai pengelola yang beritikad baik, sangat tergantung pada apakah PT. SIM ketika menandatangani Perjanjian BOT telah mengetahui dan/atau telah diberitahu oleh Gubernur NTT mengenai keberadaan UU 8/2003. Namun, (iii) jika PT. SIM tidak diberitahu oleh Gubernur NTT mengenai adanya UU 8/2003, hal itu tidak menyebabkan “ketidaktahuannya” itu benar karena sebagai subyek hukum PT. SIM wajib dianggap telah mengetahui berlakunya UU 8/2003 dengan merujuk pada ketentuan Pasal 16.           

Jika benar informasi yang beredar luas bahwa PT. SIM dimiliki oleh seorang anggota DPR RI yang sangat populer, maka sulit untuk diterima secara rasional bahwa PT. SIM telah menjadi korban dalam masalah Pantai Pede. PT. SIM dianggap telah mengetahui berlakunya UU 8/2003. Artinya, jika PT. SIM mengalami kerugian akibat dari kerjasama BOT dengan Pemprov NTT maka itu lebih tepat dianggap sebagai kerugian yang timbul atas resiko bisnis. Tidak fair kalau Pemkab Mabar yang mengganti kerugian yang diderita PT. SIM.

Tapi, jika Pemprov NTT yang lebih berinisiatif mempengaruhi PT. SIM untuk berinvesitasi pada Pantai Pede, maka seluruh kerugian yang diderita oleh PT. SIM menjadi kewajiban hukum Pemprov NTT untuk mengganti seluruh kerugian itu.

Solusi

Bahwa karena keputusan Gubernur NTT tidak menyerahkan Pantai Pede kepada Pemkab Mabar terbukti bertentangan dengan Pasal 13 ayat (1), (2) dan ayat (3) UU 8/2003, Pasal 43 UU huruf d terkait dengan kewajiban Gubernur menegakkan seluruh peraturan perundang-undangan dan Kepmendagri 42/2001 Pasal 2 ayat (1), maka solusi yang tepat untuk menyelesaikan masalah Pantai Pede ini adalah:

Pertama, Gubernur NTT melaksanakan ketentuan Pasal 13 UU 8/2003 dengan cara sebagaimana diatur dalam Kepmendagri 42/2001. Penolakan terhadap surat perintah Mendagri untuk menyerahkan Pantai Pede kepada Pemkab Mabar jelas merupakan sikap tidak patuh kepada Presiden RI mengingat Mendagri adalah pembantu Presiden. Hal ini penting untuk menjaga ketertiban tatanan hukum di NTT.

Kedua, Perjanjian kerjasama BOT atas Pantai Pede antar Pemprov NTT dengan PT. SIM wajib untuk dibatalkan karena bertentangan dengan peraturan perundang-undangan sebagaimana diuraikan tersebut di atas. Jika Pemprov NTT sebagai pihak yang berperan dominan mempengaruhi PT. SIM untuk berinvestasi di Pantai Pede, maka Pemprov NTT-lah yang membayar seluruh kerugian yang diderita PT. SIM.   

Ketiga, Bupati Manggarai Barat disarankan tidak turut larut dalam arus kebijakan Gubernur NTT atas Pantai Pede. Tindakan hukum Bupati Mabar mengirimkan surat sebanyak dua kali kepada Gubernur untuk meminta menyerahkan Pantai Pede merupakan bukti telah dilaksanakannya kewajiban hukum Bupati Mabar sesuai ketentuan Pasal 13 ayat (3) UU 8/2003 dan Kepmendagri 42/2001. Tetaplah berpegang teguh pada posisi hukum itu sehingga rakyat Mabar tahu bahwa Bupati mereka telah berjuang sekuat tenaga untuk mempertahankan Pantai Pede.

Keempat, Bupati Mabar perlu mengirimkan surat kepada Mendagri untuk menindaklanjuti surat Mendagri sebelumnya yang ternyata tidak diindahkan oleh Gubernur NTT. Dalam situasi saat ini rasanya tidak tepat untuk mengambil kebijakan mendukung keputusan Gubernur NTT hanya karena alasan “tidak etis”. Mendorong penyerahan Pede untuk Mabar memiliki nilai etika yang lebih tinggi.

Kelima, pada saat bersamaan seluruh kekuatan organisasi civil society membangun hubungan yang solid dalam memperjuangkan Pede untuk Mabar, dengan cara antara lain mendesak Mendagri untuk melakukan upaya lebih tegas terhadap Gubernur NTT agar secepatnya melaksanakan ketentuan UU 8/2003 dan Kepmendagri 42/2001.   

Penulis adalah advokat asal Manggarai, kini tinggal di Jakarta

[Opini ini sebelumnya dimuat secara berseri di Harian Flores Pos edisi Rabu-Kamis, 14-15 Juni 2017]

SHARE

LEAVE A REPLY

Please enter your comment!
Please enter your name here